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关于加强县属非行政区域人大工作的思考
2019-01-23 15:57:43???作者:???来源:???评论:0 点击:

县属非行政区域区别于传统意义的行政区划,具有特殊性。不是一级政权组织,却肩负多重管理职能;按属地原则归所在地政府管辖,但行政级别往往高于或平级于当地政府;地域边界不清晰,管理职能有重合,形式多见于经开区、工业园区或政府派出机构等。从人大工作的角度来看,县属非行政区域大都还未设立相应的人大机构,阵地建设较为薄弱,人大工作和代表活动开展基础较差、组织较难、影响较小。

习近平总书记强调,新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则,推进人民代表大会制度理论和实践创新,推动人大工作提高水平大力加强县属非行政区域人大工作,实现更丰富的民主参与实践,是基层人大工作补齐短板、强化弱项的内在要求,是新时代下基层人大建设全面担负法定职责的工作机关和密切联系群众的代表机关的内在要求。

一、找准难点,厘清症结

根据笔者调研的情况来看,地方非行政区域人大工作具有“三有三无”的特点。

有选举无“区域选区”。非行政区域规模各有不同,履行特定的管理职能,人大换届选举由属地人大机构组织举行。县属非行政区内选举有几个难点:一是选民登记难。经开区、园区多为工业企业,人口流动大,务工人员工期低于一年的比较常见,同时以外地流入人口为主,而其中部分人口又属当地居民,由镇村选举机构登记,易造成错登、漏登、重复登记现象。二是选区划分难。非行政区与属地政府管理边界相互交错,为保障企业经营自由,属地政府多实行围墙法则,围墙之内企业负责,围墙之外政府负责,选区划分难以做到既易于操作又严格清晰。三是选举组织难。非行政区没有熟悉选举组织流程、具备工作经验的人大工作人员,一定程度上给这个区域的选举组织增加了难度。三个方面的因素导致属地人大机构在组织选举中并未将非行政区域划分为独立选区,而是拆整为零,并入该区域的村组参加选举。

有代表无“区域代议”。代表的重要职能是执行代表职务,主要载体是代表活动,基层的实现形式多为集中开展的视察调研、座谈走访、提出建议批评意见等。过来操作中,各地为确保人大选举成功举行,习惯把非行政区视同作部门单位对待,代表名额分配较少,一般为1-2个,无法组成代表小组,也就没有相应的代表活动召集人和组织者,代表活动开展无形中被弱化,无法形成代表参与本区域事务管理、发表意见、实行监督的有效平台。在重大会议活动中,这一重要区域的代表受人数限制总体视角不宽,代表层面较窄,发出声音较小,不能匹配专门设立非行政区的现实需要。

有特点无“区域特色”。非行政区域有的属于改革发展形成的新生经济体,对地方财政建设作用重大;有的属于历史沿革保留下来的“飞地”,资源丰富位置特殊;有的还是跨地区合作的重点产业项目,倍受关注。而相对这些经济重镇、资源宝库的鲜明特征,非行政区与属地的行政级别“倒挂”和代表少阵地小客观上制约了人大作用发挥,导致人大工作特色还不够突出,代表意识还不够强烈,围绕地方、代言地方、建设地方、服务地方的作用发挥还不够明显。

二、补齐短板,靶向施策

习近平总书记指出,“把坚定制度自信和不断改革创新统一起来,在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上,不断推进制度体系完善和发展。”新时代下,加强非行政区人大工作,有针对的补短板、强弱项,对推进基层民主政治建设尤为重要。

在“选”字上严把关。一是合理划分选区。根据非行政区人口规模、选民人数划分单独选区,在选举中营造浓厚民主政治参与氛围,提升人大意识。上级人大要加强选举业务辅导,与非行政区党工委一起,认真抓好区域内选民登记、选举组织工作,保障区域内公民有序政治参与权利。二是充分考虑选情。属地人大机构和其上级人大机关应根据区域实际情况,有计划有侧重的依法增设代表名额。如有的专业园区可以按重点行业分布推荐代表,有的可以按管理职能分类推荐代表,确保代表产生覆盖区域内各行业各阶层群众。三是严格依规选人。达到组建代表小组条件的,应尽快成立代表小组;一级代表人数未达到组建代表小组条件的,可以打破层级界限,由县乡两级代表共同组成小组,方便代表活动开展。特别是要选出政治站位高、人大意识强、履职热情足的代表作为小组长,负责活动召集和组织。

在“管”字上下工夫。“管”出履职水平。结合非行政区本身情况,全面加强人大业务、行业管理、经济预算等方面的专门培训,提升人大代表履职能力,保障代表能代善表,代表作用充分发挥。“实阵地建设。加快代表工作站建设,把服务选民的窗口延伸到企业车间和厂矿一线。有条件的可以建立代表联络站,由代表小组组长兼任站长,参照人大代表之家建设,明确工作制度、职责范围、年度计划、活动安排等,常态化全天候运行,为代表活动开展提供服务。规模较大的非行政区可设立县级人大常委会派出机构,隶属常委会领导,向常委会报告工作。“管”成长效机制。落实代表“双联”机制,县本级非行政区域人大代表由常委会主任会议成员联系。推荐代表小组组长任常委会委员或兼职委员,参加或列席常委会会议,为非行政区域提供利益表达和上级人大加强指导的制度性平台。常委会派出机构应明确科级架构,定编定岗定职责,负责区域内人大工作的组织开展。“管”细代表档案。建立健全人大代表履职档案,将代表参加会议、走访选民、提出意见、开展活动等情况纳入档案进行积分,作为评选优秀人大代表和代表继续提名的重要依据。“管”好绩效评估。检验非行政区人大工作成效,可采取代表向选区选民述职方式进行;成立了人大派出机构的,应定期向常委会报告工作。

在“用”字上见实效。在普法学法上发挥作用。非行政区域具有不同于一般行政区的特点,区域内生产经营方式、生活聚集习惯、生态资源条件都有鲜明特征,特别是征地拆迁、环境保护、劳务输送、非公经济发展等方面都是群众关注的热点重点问题。区域内人大工作应主动充当依法治市的排头兵,有针对性地向群众宣传宪法和相关法律法规、党和国家的方针政策、人民代表大会制度、人大及其常委会作出的决议、决定等,营造区域内良好法治环境,推进基层法治建设。在走访接访上发挥作用。充分依托代表工作站、联络室和派出机构等平台载体,当好桥梁纽带,热情接待来访群众,定期走访选区选民,认真听取和收集群众的意见建议,及时向有关部门反映群众的呼声要求,督促热点难点问题得到及时办理和答复,在区域政策执行、规划落地、工作推进和群众信息获取、咨询建议、诉求表达的上下衔接中起到化解矛盾、维护稳定、推动发展的“融合剂”“催化剂”的双向作用。在参政议政上发挥作用。区域内人大代表要勤于履职,敢于建言,特别是在提出建议议案、参加会议审议等方面要积极主动,多进行庖丁解牛、抽丝剥茧、寻根就里式的深入调研,抓住主要矛盾,发出理性声音,提出中肯见解,提供决策参考。县级人大常委会应将非行政区域内的重要事项纳入年度工作要点,设立专门议题,进行专门审议,并邀请区内人大代表列席会议活动,发表意见,搭建好非行政区域事项议决、预算参与、监督检查的发声履职平台,增强代表主体意识,扩大代表作用影响,引导代表真正做到“当区内人、做区内事、说区内话、为区域服务”。

三、明确方向,渐序推进

加强县属非行政区人大工作,各地已有一些较好做法和成功经验,但在立法层面上目前尚未作出明确规定。这一制度体系中的“留白”,也为基层的创新实践提供了适度的空间和丰富的想象。总的原则应是,在坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指导,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的顶层设计框架内推进实施。

要始终坚持党的领导。加强党对人大工作的全面领导,是开展一切人大工作的首要政治原则,更是非行政区域人大建设的题中必有之义。县级人大常委会应提前、主动向本级党委报告加强非行政区域人大工作方案,取得党委支持;将非行政区人大工作情况作为一项专门内容纳入常委会党组向县委定期报告工作之中,充分尊重党委总揽全局、协调各方的核心地位;常委会派出机构、代表小组、联络室要主动接受非行政区党工委领导,主动围绕党工委确定的中心工作制定计划,开展活动,建言履职。

要突出凝聚区域力量。非行政区域人大工作要扎根区域,体现区域特点,强化人民属性,接地气、察民情、聚民智,努力做到民有所呼、我有所应。要准确定位于党工委参谋助手位置,加强与非公企业党组织、企业工会、群团组织、公益组织的横向联系,构建交流互动渠道,发展丰富区域内群团活动。要加强同群众、工友、技术人员、管理骨干、特殊群体之间的密切联系,倾听呼声,回期待,构建心理认同、情感认同、发展认同的和谐社区文化。要加强与企业之间的联系沟通,主动为企业发展排忧解解难、发声发力,保持好人大与企业的“亲、清”关系,形成共建共享共有的生动有利局面,凝聚区域最广泛的发展力量。

要注重推动改革创新。非行政区域人大工作要更加主动地参与发展实践,贯彻上级要求,把握发展规律,强化问题导向、实践导向、需求导向,从实际出发、从区域出发,为破解发展难题、破除瓶颈障碍提供方案,贡献智慧。要积极推动区域内重大事项成为上级人大监督审议的重要议题,积极向上级人大提出建议议案,积极参与与行业有关的立法、修法、规则制定等工作。要努力创建人大工作信息化平台,丰富监督形式,扩宽参与渠道,不断提高非行政区域内群众的归属感、获得感,不断提升非行政区域人大工作的满意率、影响力。


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